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Examen du cadre fédéral régissant le secteur financier – Le deuxième document de consultation du ministère des Finances du Canada met l’accent sur la technologie financière et un système bancaire ouvert

Date

11 septembre 2017


Le 11 août 2017, le ministère des Finances du Canada (Finances Canada) a publié son deuxième document de consultation concernant l’examen du cadre fédéral régissant le secteur financier, intitulé Mesures stratégiques possibles pour soutenir une économie forte et en croissance : préparer le secteur financier du Canada pour l'avenir. Il s’agit de la deuxième et dernière étape du processus de consultation sur le cadre législatif et réglementaire fédéral régissant le secteur financier. Ce processus est mis en œuvre conformément à la disposition de temporisation incluse dans les lois fédérales régissant les institutions financières (la Loi sur les banques, la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt, la Loi sur les sociétés d’assurance et la Loi sur les associations coopératives de crédit) qui exige que le gouvernement fédéral révise ces lois avant le 29 mars 2019. En août 2016, Finances Canada a publié son premier document de consultation dans lequel il présentait le paysage financier canadien, cernait certaines tendances dans ce secteur et cherchait à obtenir des commentaires sur ces tendances en mettant l’accent sur la stabilité, l’efficience et l’utilité. Pour obtenir davantage d’information sur ce premier document de consultation, nous vous référons à notre article.

Dans le cadre de la deuxième étape des consultations qui se termine le 29 septembre 2017, Finances Canada sollicite des avis sur des mesures stratégiques plus précises et leurs orientations possibles, y compris sur les mises à jour éventuelles des lois fédérales régissant les institutions financières. Les enjeux ciblés par Finances Canada sont répartis en quatre thèmes :

  • appuyer un secteur concurrentiel et novateur,
  • améliorer la protection des consommateurs dans le secteur bancaire,
  • moderniser le cadre législatif; et
  • préserver la stabilité et la résilience du secteur.
  1. Appuyer un secteur concurrentiel et novateur

Finances Canada souhaite mettre l’accent sur la croissance et reconnaît le rôle fondamental du secteur financier à cet égard, notamment son rôle dans la maximisation de l’utilisation de la richesse. En conséquence, afin de favoriser la croissance, Finances Canada a l’objectif d’appuyer un secteur financier concurrentiel et innovant par le biais de différentes mesures : préciser les pouvoirs des institutions financières en matière de technologies financières, faciliter la collaboration avec les sociétés de technologie financière, améliorer la transparence et la coordination en matière règlementaire, assurer le positionnement d’un secteur concurrentiel et innovateur pour soutenir une croissance économique durable, simplifier le cadre relativement à l’entrée et à la sortie des banques, et examiner les avantages d’un système bancaire ouvert.

Préciser les pouvoirs des institutions financières en matière de technologies financières

Il est généralement interdit aux institutions financières de mener des activités commerciales, informationnelles et technologiques sans obtenir le consentement du ministre. Ces interdictions ont changé au fil du temps pour s’adapter aux transformations du contexte dans lequel les institutions financières évoluent, y compris à la multiplication des solutions technologiques. Quoi qu’il en soit, Finances Canada conclut, d’après les résultats de la première consultation, que certaines formulations employées dans les lois sur les institutions financières sont dépassées et que cela peut empêcher l’innovation, en particulier l’innovation au moyen de la technologie financière. Par conséquent, Finances Canada pourrait envisager de mettre à jour les formulations employées dans les lois et sollicite des avis pour déterminer s’il convient de préciser et de moderniser les types d’activités informationnelles et technologiques que les institutions financières sous réglementation fédérale sont autorisées à exercer à l’interne, tout en maintenant l’interdiction de longue date touchant les activités commerciales.

Faciliter la collaboration avec les sociétés de technologie financière

La collaboration entre les nouveaux participants au marché et les institutions financières en place permet de joindre l’envergure et les relations avec clientèle établie de ces dernières à la souplesse des sociétés de technologie financière. Toutefois, la législation actuelle restreint cette collaboration. Finances Canada sollicite des avis pour déterminer s’il convient de faciliter la collaboration en accordant une plus grande souplesse quant aux participations non majoritaires dans le capital de sociétés de technologie financière, accompagnée du pouvoir correspondant d’assurer un certain aiguillage. Finances Canada demande aux parties intéressées de transmettre leurs points de vue quant aux arrangements aux termes desquels des sociétés de technologie financière fournissent des services d’impartition à des institutions financières au Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF).

Améliorer la transparence et la coordination en matière de réglementation

Les interactions compliquées avec les autorités fédérales, provinciales et territoriales et la difficulté à naviguer dans le cadre réglementaire fédéral régissant les institutions financières ont été citées comme des obstacles pour certaines sociétés de technologie financière. Pour remédier à cette situation, Finances Canada souligne la nécessité d’assurer une meilleure coordination et un meilleur échange d’information avec les autorités réglementaires provinciales et territoriales et celle de fournir des renseignements plus détaillés sur le cadre, notamment de meilleures informations sur les personnes-ressources des organismes de réglementation.

Simplifier le cadre relativement à l’entrée et la sortie des banques

Finances Canada souhaite voir plus d’entreprises du secteur financier (y compris les sociétés de technologie financière) entrer dans le marché des services financiers afin de favoriser la concurrence. En conséquence, le ministère est prêt à répondre à leurs besoins dans une certaine mesure et à apporter une série d’améliorations ciblées afin de rationaliser et de promouvoir un processus d’entrée et de sortie sans heurt, par exemple :

  • accroître le nombre d’agents qu’une institution financière sous réglementation fédérale nouvellement constituée peut rémunérer afin de mieux répondre aux attentes prudentielles du BSIF concernant les agents désignés;
  • donner au BSIF le pouvoir de prolonger la période prévue pour délivrer une autorisation de fonctionnement dans des circonstances exceptionnelles.

Assurer le positionnement d’un secteur concurrentiel et innovateur pour soutenir une croissance économique durable

La concurrence dans le secteur financier peut engendrer des services financiers plus abordables et plus innovants pour les consommateurs. Toutefois, les avantages de la concurrence doivent être contrebalancés par l’importance de gérer le risque dans le secteur financier, notamment par le biais de la surveillance et de la réglementation. Le gouvernement applique donc déjà le principe de proportionnalité lors de l’élaboration de politiques et de règlements; toutefois, les banques de petite ou moyenne taille font toujours face à un fardeau réglementaire et à des exigences de capitalisation proportionnellement plus élevés que leurs homologues de plus grande taille. Ces exigences ne correspondent pas nécessairement au risque global pour la stabilité qu’elles posent. Dans ce contexte, Finances Canada sollicite des points de vue quant à la meilleure façon de s’assurer que le secteur financier appuie la croissance économique durable, tout en établissant un équilibre entre le bon fonctionnement et la stabilité du secteur et, plus particulièrement, le rôle que peuvent jouer les petites et moyennes banques pour améliorer le potentiel concurrentiel et d’innovation de l’économie canadienne.

Examiner les avantages d’un système bancaire ouvert

Un « système bancaire ouvert » désigne un modèle d’affaires émergent pour les services financiers; ce modèle met l’accent sur la portabilité et le libre-accès aux données des clients, y compris l’information transactionnelle. Dans l’Union européenne et au Royaume-Uni, le système bancaire ouvert est obligatoire (en vertu de la Deuxième directive sur les services de paiement (PSD2) et d’une ordonnance de la Competition and Markets Authority, respectivement). Dans les deux cas, l’un des objectifs annoncés de la réforme de la réglementation était de favoriser l’innovation en exigeant des institutions financières qu’elles donnent à leurs clients l’option de partager l’information concernant leurs activités bancaires avec des tiers qui pourraient alors leur fournir une expérience de services bancaires améliorée (par exemple en offrant des services de comparaison et de commutation pour permettre aux clients de repérer les meilleurs produits financiers pour eux). Un système bancaire ouvert est caractérisé par :

1) l’utilisation d’interfaces de programmation d’applications (API) avec code source libre qui permettent à des développeurs tiers d’élaborer des applications et des services autour de l’institution financière;

2) davantage d’options de transparence financière pour les titulaires de comptes, allant des données totalement ouvertes jusqu’aux données privées;

3) l’utilisation de technologies en code source libre pour permettre ce qui précède.

Le projet de système bancaire ouvert au Royaume-Uni et les efforts similaires déployés dans le cadre de la directive PSD2 ont pris plusieurs années et commencent à peine à être pleinement opérationnels dans ces juridictions, mais ils sont observés de près par toutes les parties prenantes du secteur des services financiers.

Dans le présent document de consultation, Finances Canada a annoncé son intention d’analyser les avantages d’un système bancaire ouvert, notamment en tenant compte de la façon de mettre en œuvre ce système utilisé par les autres juridictions, de même que les avantages et risques potentiels pour les Canadiens. Les enjeux clés qu’on retrouve ailleurs (et qui le seraient sans doute au Canada) concernent la protection de la vie privée et des données, la propriété des données, les enjeux liés à la cybersécurité posés par un environnement ouvert ou partiellement ouvert (notamment la question de normes techniques uniformes) et la répartition de la responsabilité.

  1. Améliorer la protection des consommateurs du secteur bancaire

En 2016, Finances Canada a proposé des mesures destinées à renforcer la protection des consommateurs de produits et de services bancaires dans cinq domaines : l’accès aux services bancaires de base, les pratiques commerciales, la communication des renseignements, le traitement des plaintes et la gouvernance et la reddition de comptes au public. À l’heure actuelle, l’Agence de la consommation en matière financière du Canada (ACFC) ainsi que le BSIF ont amorcé leur propre évaluation du régime actuel :

  • le ministre des Finances a demandé à la commissaire de l’ACFC d’évaluer les pratiques exemplaires en matière de protection financière des consommateurs au Canada;
  • l’ACFC étudie les pratiques commerciales bancaires pour examiner si les objectifs et incitatifs de vente entraînent de mauvais résultats pour les consommateurs en enquêtant sur toute non-conformité , et elle prendra, si nécessaire, des mesures d’application de la loi;
  • le BSIF étudie les pratiques nationales de vente au détail des banques d’importance systémique (Banque de Montréal, Banque de Nouvelle-Écosse, Banque impériale canadienne de commerce, Banque Nationale du Canada, Banque Royale du Canada et la Banque Toronto-Dominion), et il met l’accent sur la culture du risque, la gouvernance des pratiques de vente et la façon dont les banques gèrent le risque potentiel d’atteinte à la réputation inhérent aux activités de vente.
  1. Moderniser le cadre législatif

Pouvoirs spécialisés en matière d’investissements dans les infrastructures

Pour rester en phase avec les changements et les pratiques exemplaires, et pour s’adapter à l’environnement macroéconomique en évolution et à l’incertitude accrue entourant le contexte international des affaires, Finances Canada présente des mesures stratégiques possibles visant à aider les sociétés d’assurance-vie et d’assurance-maladie sous réglementation fédérale à équilibrer leurs actifs et leurs passifs.

Finances Canada sollicite des avis pour déterminer s’il convient d’attribuer aux sociétés d’assurance de personnes sous réglementation fédérale des pouvoirs accrus en matière d’investissements dans les infrastructures et des avis sur les conditions qui devraient s’appliquer dans l’exercice de ces pouvoirs, de manière à protéger les détenteurs de polices et à maintenir les limites sur les investissements commerciaux qui sont en place depuis de nombreuses années.

Gouvernance d’entreprise

Tout en reconnaissant que les institutions financières sous réglementation fédérale sont des leaders reconnus pour ce qui est de mettre en place et d’appliquer de solides cadres de gouvernance d’entreprise, Finances Canada insiste sur l’importance, pour les institutions financières, de tenir compte du projet de loi C-25, qui propose diverses modifications à la Loi canadienne sur les sociétés par actions (sur laquelle les exigences en matière de gouvernance d’entreprise figurant dans les lois fédérales sur les institutions financières sont basées). En conséquence, le ministère propose (a) de promouvoir la diversité au sein des conseils d’administration et sollicite des avis pour déterminer s’il convient de mettre en œuvre un modèle « se conformer ou expliquer » afin de promouvoir la participation des femmes au conseil d’administration et à la haute direction des institutions financières sous réglementation fédérale; b) de renforcer la démocratie de l’actionnariat lors de l’élection des administrateurs en prévoyant des élections annuelles, en exigeant des élections d’administrateurs individuels et en instaurant le vote à la majorité des administrateurs en cas d’élections non contestées aux conseils d’administration; c) de permettre la distribution électronique des documents concernant la tenue de réunions en permettant à toutes les institutions financières sous réglementation fédérale d’utiliser le mécanisme de notification et d’accès; et d) d’améliorer la transparence d’entreprise en interdisant les actions au porteur et les certificats d’actions au porteur aux termes des lois fédérales régissant les institutions financières. Pour obtenir davantage d’information, veuillez lire notre commentaire.

Les coopératives de crédit fédérales et la Loi sur les associations coopératives de crédit

Comme il n’existe présentement aucune institution fonctionnant activement en vertu de la Loi sur les associations coopératives de crédit, Finances Canada propose d’abroger cette loi.

Limites relatives à l’utilisation des termes « banque », « banquier » et « opérations bancaires »

En vertu de l’article 983 de la Loi sur les banques, sous réserve de quelques exceptions très limitées, commet une infraction toute entité qui n’est pas une banque et qui qui acquiert, adopte ou conserve une dénomination comprenant les termes « banque », « banquier » ou « opérations bancaires », employé seuls ou combinés avec d’autres mots, pour indiquer ou décrire une entreprise ou une partie des opérations d’une entreprise au Canada, sans y être autorisée par la Loi sur les banques ou par une autre loi fédérale. Le 30 juin 2017, le préavis 2017-01 du BSIF a donné des indications supplémentaires sur la façon dont le BSIF interprète les restrictions d’utilisation des termes « banque », « banquier » et « opérations bancaires » prévues dans la Loi sur les banques, ainsi que sur les exceptions connexes. Pour obtenir davantage d’information à ce sujet, veuillez lire notre commentaire.

Dans ce contexte, Finances Canada note que les coopératives de crédit, qui ne sont pas des banques, emploient le terme « banque » et l’expression « effectuer des opérations bancaires » pour décrire les activités et les services qu’elles proposent. À titre d’exemple, au lieu de recourir à des expressions courantes telles que « comptes d’opérations électroniques » ou « prestation de services financiers personnels », elles invitent les consommateurs à « effectuer leurs opérations bancaires » sur leur site Web ou utilisent le slogan « effectuez vos opérations bancaires chez nous ». En conséquence, Finances Canada sollicite des avis afin de déterminer s’il convient d’autoriser les institutions de dépôt non bancaires réglementées par des normes prudentielles à utiliser les termes « banque » ou « opérations bancaires » pour décrire leurs activités et leurs services dans des circonstances appropriées, et des avis sur les moyens de préciser les limites entourant l’emploi de ces termes, de prévenir la confusion sur le marché et de protéger adéquatement les consommateurs.

  1. Préserver la stabilité et la résilience du secteur

Dans le sillage de la crise financière mondiale, les efforts du gouvernement pour préserver la stabilité et la résilience du secteur financier au Canada ont porté surtout sur les banques. Finances Canada envisage toutefois des mesures stratégiques concernant la capacité du domaine de l’assurance multirisque au Canada à prendre en charge les tremblements de terre à faible probabilité et à fort impact. Finances Canada examine la façon de réduire les risques systémiques éventuels de tremblements de terre extrêmes pour les assureurs multirisques sous réglementation fédérale et mentionne que l’ACFC entend améliorer les produits de sensibilisation des consommateurs aux risques de catastrophes naturelles et la couverture associée. Il sollicite également des avis sur les améliorations possibles au cadre de résolution des sociétés d’assurance de personnes.

Enfin, Finances Canada énumère, aux fins de consultation, des mesures stratégiques possibles de nature plus ciblée concernant le cadre fédéral régissant le secteur financier.

Pour obtenir plus d’information concernant notre expertise en technologie financière, veuillez consulter la page de notre groupe de technologie financière.

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